摘要：2020 年底中央经济工作会议将 “解决好大城市住房突出问题”作为 2021 年国家发展重点任务之一 ，并特别提出“加快完善长租房政策、规范发展长租房市场”。长租房市场发展得到了社会各界的高度重视 ， 但对于如何规范发展长租房还没有足够的共识。本文结合贝壳研究院住房租赁大数据等资料，明晰大城市租赁住房供给数量、质量、可支付性和服务权益等方面存在的问题，从政府、租赁企业、房东、租客和金融机构等参与方分析其现实困境，并借鉴国际大城市经验，提出长租房市场规范发展的目标和相关政策建议。 

大城市长租房市场规范发展具有重要意义，主要体现在以下几个方面。

一是促进住房消费健康发展。规范发展长租房市场就是要提升租住品质，稳定租赁关系，保障租赁权益，从而摒除“租不如购”的观念，促使人们接受租住的生活方式，有利于促进租房消费，拉动内需。而且，在大城市房价高企的情况下，充分发挥租赁住房分流需求、减少购房压力是实现“房住不炒”“租购并举”的重要举措，能够真正突出住房的居住属性，弱化其投资属性。

二是盘活存量房源。目前我国城市已告别住房短缺，2019 年我国城镇居民人均建 筑面积已经超过 39 平方米，达到户均一套、人均一间，甚至出现了较高的住房空置率。与此同时，伴随着人口增速放缓和负增长， 以及“互联网+”快速发展，很多城市的商业用房和办公写字楼等空置率增高；加之我国产业转型升级；部分工业转向劳动力成本更低的东南亚等地，工业厂房空置率也在增加，我国大城市还有大量空置闲置的房屋资源。因此，发展长租房市场可以有效盘活存量住房 ，将具有区位优势的闲置土地、商业、办公以及工业用房改建为租赁住房，提高房屋资源利用效率 。

三是促进职住平衡和城市绿色发展。贝壳研究院发布的《2021 新青年居住消费报告》显示，在一线及新一线城市工作的青年对职住平衡 、通勤自由最为关注。邻近就业地、交通便利、基础生活配套齐全的长租房房源能够形成有效供给，满足租房需求，减少通勤时间和成本，节能减排，促进城市绿色发展 。

四是促进居住服务业的健康发展。在“双循环”新格局和供给侧结构性改革的大环境下，居住服务业具有较长的产业链，集聚了上下游众多产品和服务，其发展调动了诸如住房建设、装修、 融资、家电、信息、维修、保洁、搬家等一系列供应链资源。

五是有利于提高新型城镇化水平。我国城镇化已经进入中后期，未来十年人口将进一步向核心城市、都市圈和城市群聚集。但由于大城市房价高且上涨快，新进入城市的外来群体越来越难以通过购房融入城市。大力发展住房租赁市场能够为外来人口提供可支付的居住选择，让租赁成为新市民稳定甚至永久的居住方式，真正实现农业转移人口市民化 。

2014 年 11 月，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》明确指出 ，城区常住人口 100 万以上 500 万以下的城市为大城市 ，城区常住人口 500 万以上 1000 万以下的城市为特大城市 ，城区常住人口 1000 万以上的城市为超大城市。这里将大城市 、特大城市和超大城市作为广义的大城市。作为人口主要流入地的大城市，其住房问题突出，主要表现为数量短缺和过度拥挤、质量不足、产权不安全和不稳定、可支付性不够等。住房租赁市场的发展是解决大城市住房问题的重要途径。目前，住房租赁市场存在供需失衡等问题，表现为供求总量失衡 、 供求结构不匹配 、 与当地居民的可支付能力不匹配 、质量缺陷 、服务短缺和权益难保障等 ，致使住房租赁需求无法得到有效满足 。

（一）大城市供需失衡的程度不同

根据上述大城市的界定，并综合地区生产总值、住房租赁规模以及人口流动等特，作为选取租赁失衡城市的依据，此处选取直辖市、省会城市以及部分副省级城市，包括贝壳重点 40 城 以及 16 个中央财政支持的试点城市。这些城市的住房租赁市场存在以下几个特征 。

（1）住房租赁供求失衡程度从高到低依次为一线城市 、 新一线城市和二线城市 。根据租赁供求失衡综合值指标发现 ， 以上海、北京、深圳为代表的一线大城市 ， 其租赁供求失衡问题最为突出 ，苏州、郑州、武汉、杭州 、东莞 、佛山等新一线城市的租赁供求失衡问题也相对突出 。

（2）二线城市的租赁失衡呈现分化特征。具体来说 ， 如珠海、福州等二线城市的租赁失衡问题依然比较严峻，但是石家庄、常州等二线城市的租赁住房失衡问题并不明显 。

（3） 非财政支持租赁试点城市的租赁失衡问题同样值得关注 。其中 ，苏州、东莞 、佛山的租赁失衡程度排名位于前十位 ， 而珠海、温州、徐州、大连 、中山五个城市的租赁失衡程度排在十到二十位 。基于租赁失衡的程度，我们可以看出，国家对于租赁试点城市的选择大体是精准的 ，但是诸如珠海、温州等非财政支持租赁试点城市同样值得关注 ，这些城市应该是下一步租赁试点及政策支撑的重点城市。

（二）大城市供需总量不匹配问题尚存

近年来 ，我国大城市租房人数逐渐增加 ，住房租赁需求继续增加，但住房租赁市 场供给增长较为缓慢，造成部分城市供不应求 。从上述测算结果来看，我国大城市存在着供求总量的不匹配 ，但供不应求的程度不高 。从实际调研来看 ， 很多城市反映总 体供求平衡 ，租金平稳 ，在新冠肺炎疫情暴发以来租金一直在下降 。但也同时发现，大城市供给端实际上有一些不符合出租要求的房源， “城中村”等房源分流了租房需求 ，导致符合要求的出租房源少于需求。因此，随着人口继续涌入大城市，由于租赁住房新建供给的滞后性 ，可能会造成供不应求。

（三）大城市供需结构不匹配问题突出

小面积 、一居室房源供不应求是城市租赁供求失衡的突出表现。根据具体数据特征，以成交面积来看 ，无论是超大城市还是中型城市 ，60 平方米以下以及 60～ 90 平方米房源都供不应求 ，而 90 平方米以上的房源却存在市场剩余 ，特别是 120 平方米以上的房源更是供给远大于需求 。这说明租赁群体对于小面积的租赁房源更为青睐 ， 而对于大面积的租赁房需求不高 。从租赁房源的户型成交比例差值来看 ， 在所有城市中 ，一居室和二居室均供不应求 ， 其中，一居室供求失衡最为突出 ， 二居室次之 。相反 ，对于三居室和四居室而言 ，则存在供大于求的剩余状态 ，且三居室相对于四居室而言 ，其供应剩余情况更为明显 。

(四) 部分大城市租赁住房可支付性问题较大

住房租金支付能力在不同城市差异化较大 。参考美国联邦可支付住宅法案规定的可支付房租不能超过可调整收入的30% ， 以及黄奇帆提出的房租不超过收入的 1/6 作为适宜比例来度量租房的可支付性。从租赁群体的支付能力来看 ，城市间的租房可支付性差异较大 ，如上海 、北京和深圳的租金收入比例超过了30% ， 属于不可支付 ， 呼和浩特、长春 、哈尔滨 、廊坊 、烟台 、常州等 16 个等级规模相对较小的城市租金收入 比低于1/6 ，其租房可支付性较强 ，而其他城市的租金收入比大部分维持在 20% 左右 ， 处在房租支出较高但可以接受的水平 。

(五) 租赁住房还存在质量缺陷以及服务权益难保障等问题

租赁住房以私人房源为主，主要有房改房、拆迁安置房和农民自建房三类 ， 此外还有地下室、小产权房等非正规住房 ， 安全性、宜居性等存在明显的不足 。房改房建成年代较久远 ，很大一部分是 “老房”  “破房”，缺乏必要的装修和维护服务 ，而且在社区服务和居住环境方面也存在不足 ; 拆迁安置房的市政配套设施不完善 ; 非正规住房建筑质量不高 ，普遍存在失修 、 失养 、失管问题 ， 居住环境恶劣 。我国中央和城市政府规定了出租房屋需要满足消防安全 、人均居住面积等方面的要求 ，但市场依然存在不符合规定要求的租赁住房 。由于这些不符合规定要求的租赁住房通常租金低廉 ， 吸引了不少 “捡便宜”的租客 。但在城市政府进行租赁市场清理整顿时 ， 这些不合规定的租赁住房首当其冲 ，租客被迫搬家 ，权益很难得到保障 。此外 ，还存在住房租赁群体不能和购买住房群体享受同等权益等问题 ， 如有些学校排位通常要求在学区有房且居住一定年限 ，这实际上是业主优先 ，造成了租客排位靠后 ，甚至其子女无法上学 等问题 。

2020 年底中央经济工作会议提出， “加快完善长租房政策 ， 逐步使租购住房在享 受公共服务上具有同等权利 ，规范发展长租房市场”，这就需要供给侧改革 ，解决上述 供需失衡等问题 ，然而其发展面临着一些现实困境 。

（一）政府积极推动长租房发展的现实困境

1. 长租房的定义不清 ，政策无法定位

目前社会各界对于长租房的定义并没有达成一致 ，对于其内涵和外延还没有形成 统一的共识 。就长租房的供应方而言 ，有些学者认为长租房是专业化住房租赁企业提供的长期出租的住房 ，但是目前市场上 90% 以上的租赁住房是个体房东提供的 。就长租房的政策认定而言 ，长租房是长期用于租赁的住房 ，还是指签订的住房租赁合同是长期的 ，并无定论 。前者可能会出现一直出租 ，但租赁合同是短期的情况 ， 如每年签约和更换租户 ; 对于后者，可能是签订的住房租赁合同是较长的，比如 5 年 ，但是 5 年之后不再用作住房租赁用途 。就长租房的房屋性质而言，是规划设计用途的住宅，还是实际居住用途的房屋，也尚无定论 。实际居住用途的房屋可能是规划设计用途为非住宅的工商业房屋改造的租赁住房 。因为长租房界定不清 ，所以政策不好发力 。

2.长租房的类别很多 ，政策针对性不强

长租房可以按照不同的标准进行分类 。一是按照规划设计用途分类 ，包括居住用 地上建设的集体宿舍 、非成套和成套住宅 ，以及非居住用地上建设或者改建的长租公寓 。目前 ，对于居住用地上建设的集体宿舍 、 非成套和成套住宅，其规划设计、建设运营的程序是前后连贯的 。而很多城市的长租公寓是商业、工业用房改造的租赁住房，其实际用途发生了改变 ，但规划设计的土地性质并未发生变更，需要进行规划调整 、 土地性质变更和报建审批等。

二是按照需求特点和产品类型分类 ，通常分为提供一张床、一间房、一套房的租赁房屋 。集体宿舍为一间房屋内提供了几张床位，并且需要集中管理 。长租公寓的产品类型多样 ，包括提供非成套的一间房和成套的一套房 。住宅主要是成套的一套房，但也有非成套的住宅。而且成套住宅既可以整套出租，还可以按间出租 。对于新建的集体宿舍和住宅，规划设计和运营要求都很明确 。新建的长租公寓多是参考酒店的规范 ，但并不完全一致，需要国家和城市层面的建设和运营标准提供指导 。但是对于改建的集体宿舍 、 长租公寓，则会存在规划修改、土地性质变更、报建审批等 要求 。

三是按照经营模式分类。根据住房产权主体、出租主体和运营主体关系的分类模式 ，将住房租赁经营模式分为自营、代管、包租三种。自营是住房产权所有人直接出租和运营 ，代管是住房产权所有人委托运营主体出租和运营 ，包租是住房产权所有人将住房租赁给运营主体，然后运营主体对外出租和管理 。目前 ，长租房的格局仍然是以个人房东自营为主导 ，包租模式为次 ，代管模式极少 。这需要有住房租赁条例来提供统一的规范，约束参与方的关系 ，还需要专门出台针对代管和包租模式的政策设计。

四是按照能否享受政策扶持来分类 ， 这包括了长期出租的公租房 、 保障性租赁房和商品租赁房 。公租房享受了土地费用和税费等减免 ， 保障性租赁房的扶持政策还未出台 ，一些地方在实践中参照公租房的优惠政策 。长期出租的商品租赁房中只有一部分符合中央和地方政府出台的优惠政策 ，达到了出租年限 、 规划设计用途以及建设运 营标准 、租赁平台登记等要求 ，其他的则不符合出租要求 ， 或者没有完成政策必需的 报批程序等 。长租商品房和保障性租赁住房存在一些区别，保障性租赁住房按照低于市场租金的价格租给符合政策扶持条件的特定群体，长租商品房则是按照市场价格出租 ，对租赁群体没有限定 。此外 ，一些城市将租赁商品房用作保障性租赁住房 ，并且提供补贴和政策扶持。因此 ，需要对不同类型的住房进行区分和政策设计。

3.租赁关系多样化 ，公开登记少 ，市场监管难度大

从长租房的三种经营模式上看，其租赁关系存在不同的问题 。第一 ，个人出租模式法律关系简单 ，但是租赁关系稳定性差 ，包括房东随意涨价 、 驱赶租客 、 存在 “二房东”“黑中介”等 。第二，包租模式是租赁企业主要经营模式 ， 一手 “托房东”，一手 “托租客”，但是存在租金贷 、骗取装修款等金融风险。“放管服”改革后 ，住房租 赁行业准入门槛低 ，大量新增企业进入市场 ， 出现了一些住房租赁运营企业收取租客的租金和押金 ，但没有及时支付房东租金的情况 。2018 年以来 ， 北京 、 深圳 、 杭州等 热点大城市住房租赁企业相继 “爆雷”，部分不法企业从成立到爆仓的周期越来越短 ， 有些甚至不到 2 个月 。第三，代管模式是比较规范的企业运营管理模式 ，住房租赁企 业是独立于房东和租客签订的住房租赁合同之外的负责房源的运营维护等日常管理的第三方 ，采取提供增值服务的轻资产模式 ，不存在挤占资金的问题 ， 因而经营风险最小 。但是 ，它目前占比极低 ，并且一些企业和房主签订的合同是代管 ， 实际上运营采 取的包租 ，导致纠纷 。由于我国众多的个人房东并没有在房管部门租赁平台登记 ，一 些经营不规范的住房租赁企业也是如此 ，一些出租的非正规住房也不在租赁平台登记 ， 因此 ，城市政府通常缺乏住房租赁市场的供需基础数据 ，摸不清市场底数 ，仅仅是在发生纠纷之后才知晓 ，而平时难以监管 。此外 ，对于违法违规行为 ， 主管部门缺乏相 应处罚依据 ，这给监管部门的管理工作带来巨大的挑战 。

4.租赁住房缺少建设运营标准 ，参与主体无规可依

一是国家层面已经出台了 《关于集中式租赁住房建设适用标准的通知》，但是租赁住房运营标准没有出台 ，城市政府制定地方标准缺乏上位法的依据 。然而 ， 国家层面的建设运营标准需要从全国层面考虑各地的巨大差异和可操作性 ，快速出台相关标准存在困难 。二是部分城市试点出台了租赁住房建设运营标准 ，但在实际推行中遇到了 一些现实难题 。已经出台了标准的城市参照的技术规范不一，有些不符合改建的实际要求。一些在此标准出台之前的改建项目如果要符合此标准，则会增加企业的建设运营成本，这些微薄利润的租赁企业没有动力按照规定的标准去改建，也就导致这些企 业没有合法合规的租赁住房身份 。 三是由于没有运营标准 ，城市政府没有依据进行审批 ，而没有完成审批的租赁住房项目无法享受相应的政策优惠 。

5.部门间不协同 ， 审批周期较长

地方政府各部门对于住房租赁项目权责不一 ， 分工不明确 ， 存在信息不联通的 “信息孤岛”和审批不协同现象 。例如 ，2016 年国务院颁布的 《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》明确了可以 “商改租”“工改租”，但是没有明确给予改建 的标准和细则 。然而 ，新的政策和有些相关规定并不兼容 ， 有些改建违反了规划的强制标准 ，导致审批会造成违法和违反政策等而无法审批 ， 这造成改建的长租公寓没有租赁住房的身份 ，后续验收、落实优惠政策 、办理证照 、 享受公共服务都存在障碍 。例如，“商改租”项目无法修改规划和土地性质 ，无法享受政策许可的民水 、 民电 ， 只有部分城市项目是特批的民水、民电标准 。此外 ，还有 “商改租”的用电增容问题 ，租客的用电层级不一样 ，也就导致收费标准不一致 ，引起不少租户的投诉和不满。

此外 ，特别是对于改建项目 ，涉及多个政府部门的审批 ，但部门间并不协同 ， 需要租赁企业每个部门单独审批 ，而部门间审批是串联机制 ， 需要按照规定的流程进行部门间审批 ， 审批周期较长 。例如 ，对于 “商改租”项目 ，住房租赁企业按照正常审 批时间预期为 4 个月 ，但实际上很可能达到 6 个月以上。

(二) 住房租赁企业合法经营盈利难

根据 2019 年中国房地产估价师和经纪人学会组织的住房租赁企业调查问卷结果统 计分析 ，20% 的企业将收益率低列为目前发展面临的主要问题 。从上海易居房地产研究院发布的 《2019 年四季度 50 城租金收益率研究报告》来看 ，2019 年第四季度 50 城租金收益率为 2 . 4% ，低于当期的银行三年期存款基准利率 。造成这一情况的主要原因 如下。

1.赋税较高 ，难以获得财政补贴

对于自持住房租赁经营的企业 ， 涉及税费包括增值税 、 房产税 、 城镇土地使用税等 。除去不盈利不缴纳的 25% 企业所得税 ， 自持住房租赁企业出租自有住房承担整体 税负约达 20% ，不利于自持型租赁住房企业发展 (林蔚 ，2020) 。对于包租的经营企业 ， 因为个人住房出租名义上交的房产税是租金的4% ，但是实际上绝大多数个人是不报备 、不纳税的 ，甚至有些城市为了提高纳管率 ， 直接宣布个人出租不纳税 。但是 ， 企业包租不仅需要垫付适当的装修费用 ，还要纳税 9% 的增值税 ，而部分税收的税基是租客缴纳的租金 ，而不是租客缴纳的租金扣除租赁机构包租的租金成本所剩余的增值部分 。同样 ，对于代管是 6% 的增值税 ，税基也是租客缴纳的租金 ，这无疑增加了租赁 企业的回本周期 ，在一定程度上不利于发展规模化 、机构化租赁企业。

为了促进租赁市场的发展 ， 中央政府选择了 24 个租赁试点城市 ， 并且提供了财政 奖补资金 ，这些资金将用于租赁住房建设 、 运营和租赁平台建设 ，但是地方政府对于补贴资金的发放较为慎重 。一是由于蛋壳公寓等轻资产企业 “爆雷”，部分城市投鼠忌器 ，不敢给轻资产模式的住房租赁企业发放补贴 。 二是对于无法提供原始项目的产权 证明 (一些项目由于历史问题 ，企业多次改制和产权变更 ，没有办理产权证明) ，难以 通过联合验收的租赁项目 ，地方政府不能发放相应的财政补贴 。三是虽然部分城市意图合规使用中央财政奖补资金支持新建租赁住房 ，但当前中央财补资金的使用期限是 3 年 ，后期是否还有后续的补贴尚未确定 ， 然而租赁项目从审批 、建设 、验收 、运营周期很有可能不只 3 年 ，这造成了企业可能无法领取奖补资金 ，且领取的奖补资金需要专款专用 ，但大多数是事后补偿 ，很难弥补前期建设的投入。

2.新建住房土地供应方式与租赁住房运营模式不匹配

对于新建租赁住房项目 ，企业用地须一次性缴纳 70 年土地出让金 ， 并且按照商品住宅的地价出让 ，而承租人一般按月缴纳房租，这造成了该类项目资金投入大和回收周期长 ，企业盈利困难 ，积极性较低 。目前 ，新建的长租房项目至少 20 年以上才能收 回成本 。因而 ，民营企业等社会资本根本没有意愿新建租赁住房 ，即便参与，结果也很可能是 “赔本赚吆喝”。而部分大城市的国有企业肩负社会责任，新建租赁住房项目 ，结果也是亏损 ，且需要其他盈利项目来支持。

3.融资难 、 融资贵

对于轻资产模式的住房租赁企业 ， 由于其没有抵押物 ， 银行不会轻易给予贷款 ， 加之部分轻资产企业 “爆雷”，更是给轻资产模式企业的融资带来了困难 。采取租金 收益权模式融资的住房租赁企业通常融资成本比较高 。对于中资产模式 ( 改建) 和 重资产模式 ( 自持) 的住房租赁企业 ， 其项目的收益率较低 ， 无法通过金融机构的审批。

4.市场环境欠佳

合规的出租房源需要和大量不合规的出租房源竞争 ， 导致租金上涨困难 。合法经 营的租赁机构需要和大量的个体房东 、 不合法经营的租赁机构竞争 ， 后者偷税漏税等 更具有成本优势 。由于机构出租人的资质与业务范围尚不明确 ，住房租赁市场管理的法律依据不足 ，导致政府部门对非法的机构难以监管 ， 反而对合法的机构监管较多和缴纳税费较多 ，因此规模化 、机构化的住房租赁企业偏少 ，导致合法的机构的带动效应不强。

(三) 租客 、个体房东和金融机构面临的现实困境

目前的住房租赁主流是过渡需求 ， 租户签约的租期较短 ，还有一些选择非正规租赁住房 ，主要原因是租住品质不高 、投资房产带来的回报率比较可观 、 租赁权益的不 稳定等现实困境 (黄燕芬等 ，2017 ; 陈杰和吴义东 ，2019 ; 邵挺 ，2020) 。租客希望租金低 、居住品质高 、产权安全稳定 、 交通便利 ，但是符合这些要求的房源很少且通常 租金高 ，租客可能无法承受 。为了低租金 ，租客只能牺牲居住品质 、产权安全稳定等 ， 租赁一些不符合出租要求的房屋 (严荣 ，2020) 。政府政策逐步推进淘汰非正规房源 ， 如清理群租 、拆除违法建筑 、 禁止危房和地下室出租等 ， 驱使租客退出 ， 租客需要寻找新的合适居所 。即使一些符合出租要求的房屋发生了纠纷 ， 由于缺少住房租赁条例等法律支持导致租客无法维权 ，而且有些租客也缺少维权意识。

目前 ，住房租赁市场以个体房东提供的分散房源为主 ， 一些房东宁愿房屋空置 ，也不愿出租 。其主要原因在于市场租金低 ，而装修成本高 ，也就是租金收入抵不上装修成本 ，所以不愿意出租 ，或者即使出租也不愿意装修 。此外 ，对于个人房东而言 ，出租住房涉及的运营维护较为烦琐 。若选择代管或包租给住房租赁企业 ， 经过租赁企业统一装修改造 、配置家具家电 ， 提供共享资源 ， 有较好的服务水平 ，虽然租金会提高 ，但房东通常只能得到签约的租金 且可能会面临包租企业 “爆雷”而引发的纠纷。

租赁企业缺乏长期 、大量 、 低成本的资金支持 ， 围绕住房租赁的金融产品单一 ， 原因在于金融机构也面临一系列的现实难题 。一是住房租赁运营企业的项目投资收益率较低 ，达不到银行的审核标准 ; 二是有些项目资产属于房东 ， 企业仅有收益权 ，缺少可以抵押的资产 ，无法融资 。

结合需求和供给的特征 ，本文认为长租商品房是计划和实际用于长期出租并符合出租要求 ，按照市场价格出租的居住用途的房屋 。在政策认定长租房需要享受的政策优惠时候 ，可以设定一个合理的计划和实际出租期限 ， 比如 3 年 ， 并且以该期限内签订的租赁合同作为依据 ， 既可以是一个租客签订 3 年租赁合同 ，也可以是 3 个租客分 别签订1年期限的合同 。而且 ，在政策认定长租房需要享受的政策优惠时候 ，还可以 要求租赁合同规范 、租赁关系稳定 、租金合理 、租赁平台登记等要求 。

结合国内外经验 ， 本文提出大城市长租房市场规范发展的目标为形成总量平衡 、结构合理 、渠道多元 、服务规范 、 权益保障 、 制度健全的住房租赁市场。具体来说 ，有以下六个特征。

（1） 建设运营有标准 。长租房的建设与运营应该有政府或行业设定的标准 ，如长租房建设或改造要满足结构安全 、消防安全 、 空气质量标准等基本要求 ，以及在运营管理中对于出租信息的规范与报备等 。

（2） 服务权益有保障 。依法维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益 ， 不仅要保障承租方在租赁行为上的正当权益 ， 也要促进租购住房在公共资源与服务方面具有同等权利 。

（3）企业经营可持续 。利润是企业生存的根本 ，要让市场中的租赁机构合法经营有合理的利润 ，否则企业就没有动力发展 ，甚至非法经营 。

（4）租金上涨有限制 。建设一个总量平衡和结构合理 、 租金合理波动的住房租赁市场 ， 需要增加有效供给 ，调整供给结构 ，对房价 、 租金和居民收入和房租可支付性进行监测 ，设定分区域的租金指导价 ，并对不合理的租金涨幅进行处罚 。

（5）房东中介有监管 。住房租赁市场供应主体包括房地产开发企业 、 住房租赁企业 、物业管理 、中介 、个人等多个主体。应形成供应主体多元 、经营服务规范 、 租赁关系稳定的住房租赁市场体系 ，政府和行业协会等组织要依法依规加强对供应主体和经营行为的监管。

（6）金融风险有管控。目前的代管和包租模式出现了住房产权主体 、出租主体和 运营主体分离的情况 ，一些出租运营主体收取租客的租金和押金大于支付给房东的租金以及利用租金贷等形成资金池 ，在恶意诈骗 、 经营不规范 、 快速扩张失败等情况下会形成金融风险 ，并危及社会稳定 。此外 ， 出租运营主体利用房东的房产骗取装修贷款逃之夭夭 ，也会导致新的纠纷 。因此 ，要防止租金贷 、长收短付 、骗装修款等金融 乱象的发生 。

从国际经验来看 ，住房问题是大城市发展不变的主题 ， 也是永恒的难题 ，规范发展的住房租赁市场是解决住房问题的重要途径之一 。美国 、英国 、法国 、德国和日本等发达国家的城市住房租赁比例基本为 40% ～ 60%   ( 田莉和夏菁 ，2020) ，而纽约 、旧金山等城市的租赁人口高达 60% ， 租赁房屋占比 50%左右 。根据我国 2000 年和 2010 年人口普查资料 ，我国大城市住房租赁比例大多在 20%～ 40% ，部分城市超过了 50% 。由此可见 ， 随着人们居住观念的改变 ， 大城市住房租赁市场具有巨大的发展潜 力 。借鉴国际经验 ，本文提出以下促进大城市长租房市场规范发展的政策建议 。

（一） 推动上位法 《住房租赁条例》出台

借鉴国际经验 ，政府需要依法行政 ，加快推动上位法 《住房租赁条例》出台 ，规 范住房租赁活动 ，维护住房租赁当事人合法权益 ， 构建稳定的住房租赁关系 ， 促进住 房租赁市场健康发展 。例如 ，德国颁布 《住房租赁法》 《住房建设法》等来规范租赁 住房的建设 、租金水平以及对租赁双方权益的界定 ，对租赁市场发展起到了很好的指 导作用 。

当前 ，我国针对住房租赁行业的部门规章制度法律层级不高 ， 效力不够 ， 各地方的管理办法不一 ，难以形成行之有效的准绳 。特别是体现在地方租赁部门由于没有上位法的支撑 ，其财权、事权又相对较小 ，难以一部门之力调动发展长租房的其他政策资源 。此外 ， 由于没有明确的上位法 ，对于住房租赁企业的违规操作 ， 主管部门缺乏 相应处罚依据 ，不能对长租房市场的规范发展进行及时监管。因而，需要出台上位法 《住房租赁条例》，对租赁双方及相关利益人的权利与义务进行清晰界定 ， 形成市场规则明晰 、政府监管有力 、权益保障充分的住房租赁法规制度体系 ， 并给地方住房租赁 管理提供法律依据 。2020 年 9 月住房和城乡建设部公布了 《住房租赁条例 (征求意见稿) 》，需要加快修改完善和出台相关政策法规 。同时 ， 考虑到我国各地区差异巨大 ，《住房租赁条例》多是一些原则性规定 ， 需要地方政府出台一些配套细则才能落地 实施 。

(二) 出台租赁住房运营管理标准

借鉴国际经验 ， 需要出台租赁住房运营管理标准 。例如 ，德国对 “可居性”有严格规定 ，并建立安全与健康标准的评估体系 ，包括面积、生活设施 、生理心理需求等多个评定标准 ，有力地维护了租赁权益 (孙杰等 ，2017) 。现阶段 ，我国大中型城市住房缺口较大 ，住房租赁市场发展迅速 ，但在安全 、健康、服务 、 运营等方面均存在一定问题 ，缺少对应标准 、缺乏管理依据 。为针对租赁住房突出问题提出具体要求 ， 填补租赁住房标准空白 ，规范和指导租赁住房的建设与运营 ，推动租赁住房市场持续健康发展，引导租赁住房市场高质量发展 ，需要出台相关标准 。

具体而言 ，租赁住房应符合该标准及相关国家标准中关于建筑结构、消防、装修等方面的要求 ，并具备供水 、供电等必要的生活条件。由于我国租赁住房来源有新建 、改建和盘活存量房源三类 ，对于不同房源的建设运营标准也应该具有差异性。首先，针对一些城市推出的 Ｒ4 租赁住房地块和集体建设用地建设租赁住房等新建住房 、非居住建筑改建的居住建筑以及盘活存量房，需要有相应的建设运营标准 。其次 ，对于不同的类型 ，如集体宿舍、公寓、非成套住宅和成套住宅的新建可以参考现有的宿 舍 、 酒店和住宅的标准 ，但是改建的产品则需要参照实际情况，设立相应的运营管理 标准 。最后 ，对于改建的集中式和分散式租赁住房 ，在改建和运营方面也存在一定的差异 ， 因此设定标准也有所不同 。此外，住房租赁企业作为生活性服务业，需要具备一定的准入条件。

考虑到我国各地区差异巨大以及各租赁住房项目存在较大的差异 ， 国家层面的标 准应该规定一些基本原则和最低要求 (如人均最小使用面积等) ，各地住房和城乡建设 部门应根据具体城市住房租赁管理要求和实际情况制定运营标准 。

(三) 增加财税政策支持力度

借鉴国际经验 ，加大对租赁住房的财政补贴和税费减免 。例如 ， 德国柏林等城市 政府均制定优惠政策 ，对出租住房进行相应的税收减免。美国在 1970 年以后以租金券的形式给予出租房主减征所得税、财产税等 ， 以刺激个人房东出租住房 ，减少空置率 ， 促进租房市场的繁荣 (刘波 ，2018) 。日本鼓励发展专业化的住房租赁机构 ，其运营租 赁住宅的比例将近 80% 。我国应出台政策鼓励房东将住房出租和发展住房租赁企业 ， 扩大房地产税的试点 ，提高空置闲置的成本 。一是对于个人通过政府租赁平台办理租赁合同网签备案的 ， 其出租住房应缴纳的各项税费在 5 年内采取综合征收方式征收 ，企事业业单位出租住房的 ，房产税按照 4% 的优惠税率执行 ; 二是对于以住房租赁为主营业务 ，租金及服务费 、管理费收入占企业总收入 70% 以上的住房租赁企业 ，经开业报告后 ，可减按 15% 的税率征收企业所得税 ，减按 6% 的税率征收增值税或选择简易计税方法减按 1 . 5% 计算缴纳增值税 ; 三是允许住房租赁企业在后期盈利阶段 ，增值税可以 进项抵扣前期亏损 ; 四是适当延长中央财政支持租赁试点城市的时间和增加试点城市，允许试点期间达到享受补贴条件但未在 3 年试点期间内完成运营的租赁企业在企业运营后依然给予相应的补贴 ，或者由地方财政给予相应的补贴 ; 六是按照国家政策 ， 非居住建筑改造为租赁房 ，应享受民用水电价格 ，但实际上很多城市无法落地实施这一 政策 ， 因此可以探索从财政角度向租客或者住房租赁企业提供补贴 。

(四) 增加金融政策支持力度

借鉴国际经验 ，加大对租赁住房的金融支持 。例如 ， 韩国首尔通过低息贷款等方 式刺激租赁住房建设 。针对政府住房租赁部门认定的信用好 、 运营优质的住房租赁企业 ，鼓励开发性金融等银行业金融机构按照风险可控 、 商业可持续的原则 ，加大对租 赁住房项目的信贷支持力度 ， 以住房租赁项目或企业为借款主体的贷款利率原则上不 得超过当期基准利率的 1 . 1 倍 ，鼓励发放 10 年以上的长期贷款。住房租赁项目相关贷款不纳入银行业金融机构房地产贷款集中度管理 。同时 ， 拓展住房租赁项目投资主体 ，引导保险资金 、产业基金、信托、公积金等长期投资机构直接投资租赁住房项目 ， 或者持有住房租赁金融产品 。稳步推进以租赁住房为底层资产的房地产投资信托基金 (REITs) ，适时出台房地产投资信托基金发行指引 。在资产装入环节 ，满足 80% 以上收入来源于租金的房地产投资信托基金可免征土地增值税及出售差价得利的企业所得税 ; 在持有环节 ，满足将 90% 以上合并后基金年度可供分配金额以现金形式分配给投 资者条件的房地产投资信托基金 ，对用于分红 (或派息) 的部分 ，可免征企业所得税 。支持住房租赁企业发行企业债券 、 公司债券 、 非金融企业债务融资工具等公司信用类 债券及资产支持证券 (ABS) ，专门用于发展住房租赁业务 。积极探索租赁房屋的房东财产险和租客的个人财产和责任险 ， 以及建立对支持租赁住房的金融机构的风险补偿制度 ，给予财政贴息和税收优惠 。

(五) 加强规划和土地支持

借鉴国际经验 ，加大对租赁住房的规划和土地支持 。例如 ， 美国纽约等大城市结 合税收优惠 、容积率奖励等手段扩大住房租赁供给 ， 英国伦敦则降低土地价格以吸引 机构投资建设租赁住房 。我国在人口净流入且租赁住房存在较大供需缺口的大城市 ， 应增加低成本的租赁住房用地供应 ，单列租赁住房土地供应计划 ， 如明确国有建设用地单列租赁住房用地 、集体土地建设租赁住房用地等供应计划 ， 以及允许企事业单位利用闲置用地建设租赁住房 。此外 ，还可以采取商品房配建租赁住房 ， 并且采取容积率等方面的规划奖励 。对于非居住建筑改建租赁住房的 ， 需要修改一些过时的规划标准 ，适当放松一些规划标准 ，推进联合验收工作的顺利进行 。

(六) 加强监管和服务 ， 防范市场风险 ，稳定租赁关系

借鉴国际经验 ，政府应加强对长租房市场的监管 ，将那些不具备经营能力和资金 实力的企业逐步淘汰出局 ，促进住房租赁市场的规范和平稳健康发展 。

一是加强市场主体和从业人员动态化监管 ， 逐步实现住房租赁市场主体的平台化管理 。 实现住房租赁企业 、房地产经纪机构及其从业人员以及出租人和承租人在平台的实名备案管理和信用管理 ，将其诚信记录纳入全国信用信息共享平台 ， 并建立多部 门守信联合激励和失信联合惩戒机制 ，加强行业诚信管理 。加大对住房租赁违法违规行为的查处 。严厉打击租赁企业 、 房地产经纪机构垄断房源、 “炒租”等违法违规行为 ，对市场欺诈、投机 、不公平交易 、不公平竞争 、控制市场或者滥用市场势力等进 行严格监管 ，对存在明显 “高收低租”  “长收短付”行为的高风险企业 ， 房产管理部门应对其进行约谈 ， 并建立多部门联合惩戒机制 。对于存在非法集资等违法行为的 ， 将具有严重违规行为的住房租赁企业及其法人代表 、 实控人 、股东列入 “黑名单”管理 ，并实施限制法人变更 、 限制股东股权转让 、 限制实控人出境等措施 。建立住房租赁企业白名单 ，发挥规范经营的专业化规模化住房租赁企业的引领 、示范和激活作用。

二是加强住房租赁市场监测 ，探索建立稳定住房租金体制。美国联邦住房与城市 发展部每年对 530 个大城市 、2045 个县的房价进行评估 ， 并发布市场租金参考价 。德国从法律层面侧重于保护承租人权益 ， 只允许房东小幅涨价 ( 2% 左右) ，而且要有书 面说明 ，对于 3 年内涨幅超过 20% 的 ， 则会判定为违法 。我国应借鉴国际经验 ，住房和城乡建设部应建立全国重点城市租金监测体系 ， 并且将稳租金纳入长效机制试点城市当中 。大城市应定期公布不同区域不同类型租赁住房的市场租金水平信息 ， 逐步建立住房租赁指导价格发布制度 ， 引导租赁双方合理确定租金价格 ， 稳定市场预期 。强化规模化 、专业化住房租赁企业在稳定住房租赁价格方面的示范作用。

三是发挥行业协会规范引导作用。建立住房租赁行业协会 ，开展行业评估 ，协助政府制定实施完善的行业规范和有关技术标准 ，建立健全各项管理制度 ，加强企业自律管理 。完善从业人员行为准则 ，促进住房租赁企业和人员依法经营 、诚实守信 、品质服务 。加强企业交流和从业人员业务培训 ，不断提高行业发展水平和从业人员业务素质。

四是做好服务。房地产主管部门要会同有关部门共同搭建政府住房租赁交易服务平台 。通过平台建设 ，提供便捷的租赁信息发布和房源信息核验服务 ，推行统一的住房租赁合同示范文本 ，实现住房租赁合同网上备案 ; 建立住房租赁信息发布和审核标准 ，规范住房租赁交易流程 ，保障租赁双方特别是承租人的权益。

（七）加强部门间协同 ，探索高效并联审批

健全专班主管 、部门协同的联动工作机制 。加强住房和租赁管理机构和人员保障 ， 住房和城乡建设部门设立专门的住房租赁管理机构 ，负责当地住房租赁市场管理 、 指导和监督工作 。建立住房和城乡建设 、 自然资源和规划 、 网信 、市场监管 、公安 、发展改革 、金融监管等多部门协同联合的监管体制 ， 明确部门职责分工 ， 建立信息共享 和工作联动机制 ，切实加大对城市住房租赁市场的监管和支持力度。

推进服务下沉 、网格覆盖的基层管理机制。充分发挥社区 、居民委员会和村民委 员会等基层组织以及物业服务企业的作用 ，将住房租赁管理和服务的重心下移 。街道 (镇) 按照规定职责 ， 负责本辖区内住房租赁市场管理的具体事务 ， 以及协调化解矛盾 和协助监督等工作 ; 社区 (村) 做好所属区域租赁住房的基础性管理 。实行住房租赁网格化管理 ， 网格员做好住房租赁信息采集 、 日常巡查 、综合管理等工作。

探索新建和改建租赁房高效并联审批 ，优化快速审批通道 。一是推进公安 、卫生 、规划 、城管 、消防 、房管 环境等部门对于租赁企业从建设到运营的并联审批机制 ， 让租赁企业少跑路 、少跑弯路 ; 二是审批流程应该更加透明 ，明确审批时间期限 。

( 八) 营造住房租赁的健康消费环境

引导需求 ，选择白名单的住房租赁企业和正规的租赁住房 ， 营造住房租赁的健康消费环境 ，完善租购同权导向下的公共服务政策 ， 如保护承租人合法权益 ， 稳定租赁关系 ，稳定住房租金 ，使住房租金可以抵扣个人所得税 ， 提取住房公积金 、办理居住证更加便利 ， 以实际居住地享受义务教育等基本公共服务 ， 使人们愿意租房住 ，而不是一味地要买房 ，推进建立 “租购并举”的住房制度 。

引导住房租赁企业 、房地产经纪机构 、 网络信息平台建立投诉处理机制 。相关行业组织要积极受理住房租赁投诉 ， 引导当事人妥善化解纠纷 。房产管理部门应当畅通投诉举报渠道 ，通过门户网站开设专栏 ，并加强与市长热线协同 ，及时调查处理投诉举报 。

营造健康的舆论环境 ，用更开放的心态和更客观的认知来理解长租房市场的商业模式的正当性和合理性 。住房租赁企业通过提供市场化的运营管理服务 ， 能够解决以个人业主出租为主的住房租赁供应模式中长期存在的户型 、产品 、服务 “错配”问题 ， 在盘活存量市场 、提高住房资源利用率 、 增加租赁供给 、 改善租户租住体验等方面发挥积极作用 。作为一个关系民生的行业 ， 长租住房服务场景多 、 服务链条长 ，加上庞大的用户群体 ，个体诉求复杂 ， 很容易产生各种问题 。部分问题的确存在 ， 理应受到监督改正 ，但不可否认住房租赁企业依旧面临着多种多样的偏见。要促进长租住房行业健康发展 ，迫切需要大城市充分运用网络 、电视 、报刊 、新媒体等渠道 ，加强宣传报道 ， 营造遵纪守法 、诚信经营的市场环境。发挥正反典型的导向作用 ，及时总结推 广经验 ，定期曝光典型案例，发布风险提示 ，营造住房租赁市场良好舆论环境。